遵义市汇川区土地利用总体规划实施评价_土地规划

　　一、《规划》编制的主要情况... 4

　　(一)《规划》编制背景. 4

　　(二)《规划》编制指导思想. 5

　　(三)《规划》主要目标. 6

　　(四)《规划》的实施措施. 10

　　二、《规划》实施状况评价... 11

　　(一)土地利用结构和布局调整. 11

　　(二)《规划》指标执行情况. 13

　　三、“四查清、四对照”情况... 14

　　(一)新增建设用地总量. 14

　　(二)闲置土地和低效用地数量. 14

　　(三)耕地和基本农田保有量. 15

　　(四)违法用地数量及处理情况. 17

　　四、《规划》的实施效益评价... 17

　　(一)规划实施成效的总体分析. 17

　　(二)规划实施对社会发展的成效分析. 17

　　(三)规划实施对经济发展的成效分析. 19

　　(四)规划实施对生态环境影响的成效分析. 20

　　五、《规划》实施存在的主要问题... 20

　　(一)耕地保护矛盾突出. 20

　　(二)用地需求矛盾突出. 20

　　(三)城乡结合部建设用地利用不够集约. 21

　　(四)基础数据不够准确，影响规划的实施效果. 21

　　(五)经济社会发展的快速变化与规划调控的稳定性要求不协调. 21

　　(六)规划法制建设滞后，与规划的法律地位要求脱节. 22

　　(七)规划实施的保障措施尚不健全，管理机制有待完善. 22

　　(八)上一轮规划存在问题的原因剖析. 23

　　六、《规划》编制模式的评价... 24

　　(一)对指标分解模式的评价. 24

　　(二)对规划编制方法的评价. 25

　　(三)对规划指标落实和部门协调方法的评价. 25

　　(四)对规划分区的评价. 25

　　(五)对用途管制制度的评价. 26

　　七、对本轮规划编制与实施管理的建议... 27

　　(一)增强规划的灵活性. 27

　　(二)促进规划的互动性. 29

　　(三)强化规划的空间性. 29

　　(四)突出规划的社会性. 30

　　(五)重视规划的市场性. 32

　　(六)坚持规划的严肃性. 33

　　(七)提高规划的科学性. 33

　　八、结论和建议... 34

　　(一)、对规划实施情况的总体评价. 34

　　(二)、对新一轮规划修编必要性的判断. 35

　　九、附表... 37

　　一、汇川区1997-2006年建设用地指标使用情况明细表. 38

　　一、《规划》编制的主要情况

　　遵义市汇川区的前身是遵义经济技术开发区。

　　遵义经济技术开发区于1992年经贵州省人民政府批准成立，1998年经贵州省委、省政府批准成为正县级单位。2004年，经国务院批准成立遵义市汇川区。汇川区是贵州省成立最晚的县级行政区，位于遵义市北部，与红花岗共同组成了遵义市的中心城区。其管辖范围由二部分组成，一是遵义经济技术开发区(由原红花岗区划入的高桥镇、董公寺镇和上海路、洗马路两个街道办事处、北京路3个街道，长征镇的坪丰居委会、坪丰村等地区组成);二是由原遵义县划入的四个镇(高坪镇、泗渡镇、板桥镇、团泽镇)。现下辖董公寺、高桥、高坪、板桥、泗渡、团泽6镇及上海路、洗马路两个街道办事处共97个村、居。

　　由于汇川区是2004年新设立的县级行政区，而上一轮土地利用总体规划是在1996年编制的，规划期限为1997～2010年。因此，以汇川区为行政单位的土地利用总体规划是没有的。在汇川区行政区范围内现有的规划是《遵义经济技术开发区土地利用总体规划(2000-2010年)》(以下简称《规划》)。它是依据《中华人民共和国土地管理法》、国务院《基本农田保护条例》、国土资源部国资发[1999]122号文件，以及贵州省有关法规，贯彻“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，坚持“一要吃饭，二要建设”的方针，按贵州省国土厅黔国土资函[2001]74号文件《对〈遵义经济技术开发区管委会关于编制开发区土地利用总体规划的请示〉的批复》精神，以《遵义经济技术开发区“十五”规划和2015年远景目标》为指标。规划的基期年为2000年，近期规划年为2005年，规划目标年为2010年，并展望到2030年。《遵义经济技术开发区土地利用总体规划(2000-2010年)》的范围是董公寺镇和高桥两镇，以及上海路和洗马路办事处。因此，本专题以《遵义经济技术开发区土地利用总体规划(2001-2010年)》为主体进行规划实施评价，同时，将由于行政区域范围调整所产生的指标调整。

　　(一)《规划》编制背景

　　1、我国耕地大量减少的严峻形势

　　党中央、国务院于1997年4月颁发了“进一步加强土地管理切实保护耕地的通知”，将“十分珍惜和合理利用每一寸土地，切实保护耕地”作为基本国策，保护耕地和严格控制建设用地成为本次土地利用规划的主要任务。

　　2、有限供给制约建设用地需求的规划思路

　　我国建立社会主义市场经济的思路刚刚确立，计划经济思想在资源配置上占据主导地位，为突出保护耕地，提出了以有限供给制约建设用地需求的规划思路。

　　3、解决土地用途管制依据

　　1998年修改后的新《土地管理法》规定，我国实施土地用途管制制度，而土地用途管制实施的基本前提是通过规划编制，确定土地用途和各用途土地的管制规则，急需通过国土地利用总体规划解决用途管制的规划依据问题。

　　4、用地需求与耕地保护的矛盾突出

　　汇川区已经成为遵义市重要的经济中心，人多地少，土地资源后备资源不足，特别是随着社会经济的快速发展和人口的快速增长，农用地与建设用地矛盾日益突出。

　　(二)《规划》编制指导思想

　　上一轮规划编制的指导思想是：认真贯彻“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，依据“一要吃饭、二要建设、三要保护环境”的基本要求，编制土地利用总体规划方案，为实现耕地总量动态平衡、土地利用方式转变和土地用途管制提供科学依据。具体体现在以下几个方面：

　　(1)坚持以土地资源可持续利用为根本出发点

　　(2)保持耕地总量动态平衡

　　(3)坚持土地资源的集约、高效利用

　　(4)保障重点建设项目用地

　　(5)坚持土地开发、利用、整治、保护相结合

　　基于当时规划的指导思想和编制背景，遵义经济技术开发区土地利用总体规划以保护耕地和控制建设用地为重点，围绕上级规划下达给本开发区的规划期间土地利用主要控制指标，结合遵义经济技术开发土地资源状况和土地利用需求量预测结果，将规划指标进行分解和布局落实。总的原则是，耕地保有量和基本农田面积不低于上级下达的控制指标，建设占用耕地和城镇规模不突破上级确定的控制指标，补充耕地面积不少于上级下达的控制指标。

　　遵义经济技术开发区土地利用总体规划遵循的原则：一是在土地供给引导和制约需求的前提下，坚持统筹兼顾、合理安排用地;二是坚持占用耕地与开发、整理、复垦挂钩;三是兼顾社会效益、经济效益和生态效益，坚持局部利益服从整体利益，眼前利益服从长远利益;四是坚持政府决策与公众参与相结合;五是坚持宏观与微观相结合;六是坚持因地制宜和规划的可操作性。

　　本规划的任务是对全区土地利用现状、开发利用、调整挖潜进行深入分析研究;并在预测土地供需趋势的前提下，明确规划期内土地利用目标和原则;发挥好市场配置土地资源的基础性作用;协调区内各办事处和各镇及区内产业间的用地矛盾;合理调整土地利用结构和布局，保证土地资源的可持续利用;提出实施规划的政策和措施，促进我区社会经济持续、快速、健康发展。

　　(三)《规划》主要目标

　　1、土地利用的目标

　　土地利用的目标是为《遵义经济技术开发区“十五”规划和2015年远景目标》提出的社会经济发展总目标提供土地保障，以适应国民经济和社会发展的要求。具体包括：按照耕地占补平衡的原则，努力稳定现有耕地面积，并逐步提高耕地质量;有效保护和综合治理农业用地，改善用地结构和布局;在保证重点建设项目用地的前提下，有效控制非农用地转用;适度开发土地后备资源，由点到面逐步开展土地整理;促进土地利用方式由粗放向集约转变，提高土地利用效率;控制耕地质量退化趋势，改善生态环境。

　　2、土地利用的具体目标

　　(1)提高土地利用率

　　在实施遵义经济技术开发区“壮大优化第三产业，超常发展第二产业，积极转化第一产业”的战略中，加大对未利用地的开发力度，使土地利用率从2000年的78.9%提高到2005年的83%，到2010年提高到88%，使土地利用更加充分。

　　(2)认真落实上级下达的用地控制指标

　　贯彻国务院《基本农田保护条例》，按黔国土资函[2001]74号文给遵义经济技术开发区下达的用地控制指标，规划期(2001～2010年)遵义经济技术开发区总的新增建设用地规模控制在500公顷，其中建设占用耕地指标控制在300公顷以内。加强耕地保护，在2005年全区耕地保有量不低于2065公顷，到2010年耕地保有量不少于1995公顷。建立基本农田保护区，保护面积达1778.23公顷，保护率在75%以上。

　　(3)控制城镇建设用地规模

　　城镇建设要坚持“强化城区意识，统一规划，因地制宜，分期建设，综合开发，逐步完善”的原则，把经济建设与城镇建设紧密结合在一起，加强基础和公共设施建设，加快城乡一体化进程。通过对旧村庄改造整治，建立新农村，在提高农村村民居住水平的同时，为城市建设提供后备用地。在2005年和2010年城市建设规模控制在410公顷和470公顷。

　　(4)加快以造林、护林为主，结合园地开发进行生态建设

　　按绿色工程规划绿化宜林荒山，加强抚育管理和残次林改造，改善林地内部结构，增加有林地比重，同时，加大园地开发力度，使全区林果覆盖率由2000年的33.8%提高到2005年的35.7%,2010年达到40%，使全区的生态环境得到大大改善。

　　3、土地利用方针

　　为实现本区土地利用总体规划目标，规划期内本区土地利用应遵循以下方针：

　　(1)认真贯彻“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，坚持土地可持续利用和保持耕地总量动态平衡的战略方针，划定基本农田保护区，严格控制城市规模，合理配置土地资源和资产，不断调整和优化土地利用结构，挖掘土地潜力，提高土地利用率和产出率。

　　(2)坚持以供给引导和制约需求的原则，统筹安排各业用地。非农业建设优先安排能源、交通、水利、安居工程和国家重点建设项目用地，协调好城镇和工矿用地。农业内部结构调整优先保证蔬菜和粮食用地，协调好林业、牧业等各业用地。

　　(3)在宏观调控下对农地、非农建设用地实行严格的用途管制。

　　(4)充分发挥市场对土地资源优化配置的基础性作用，加大土地使用制度改革力度，进一步培育和规范土地市场，盘活存量土地，在提高城市建筑容量的同时加强城市环境建设，改善环境条件，不断提高城市土地利用率和产出率。

　　(5)对全区未利用土地进行综合开发，加大土地开发和复垦力度，坚持“节流”与“开源”并重，进一步提高土地利用率。

　　(6)重视生态建设，坚持土地资源的可持续利用，任何土地利用都不得破坏生态环境，做到土地利用的社会效益，经济效益和生态效益的共同提高。

　　4、土地利用展望目标

　　2030年在保障人口发展对蔬菜、水果、粮食及其他农副产品需求的前提下，全区耕地总量在2010年基础上保持动态平衡。在向现代化建设第三步战略迈进的过程中，保持经济稳步增长;在社会主义市场经济基础下，土地有偿使用制度已经成熟，建设项目用地方式从外延式扩张转为以内涵挖潜为主，提高集约化经营程度，明显提高土地生产率和利用率，促进土地的经济效益、社会效益、生态效益的同步提高。

　　5、土地利用结构调整

　　(1)农用地

　　2000年全区农用地面积5035.04公顷，占全区土地总面积的62%。规划至2005年农用地面积为4970.04公顷，到2010年农用地面积为5295.44公顷，占土地总面积的65.2%。

　　1耕地

　　2000全区耕地总量为2355.44公顷，占土地总面积的29%。规划到2005年面积为2065.44公顷，期内净减少耕地290公顷，其中生态退耕50公顷，建设占用250公顷，灾毁10公顷，同期新增耕地20公顷。

　　2005年至2010年耕地面积为1995.44公顷，占土地总面积的24.6%，期内耕地净减少面积为70公顷，其中生态退耕10公顷，建设占用50公顷，灾毁10公顷。

　　整个规划期内耕地净减360公顷，其中生态退耕60公顷，建设占用300公顷，灾毁20公顷，同期开发耕地20公顷。

　　2园地

　　2000年全区园地面积386.71公顷，占土地总面积的4.8%。规划至2005年园地面积为521.71公顷，规划期内退耕还园50公顷，开发100公顷，建设占用15公顷。至2010年园地面积为800公顷，整个规划期内园地净增413.29公顷。其中退耕还园60公顷，新开发368.29公顷，建设占用15公顷。

　　3林地

　　2000年全区林地面积2292.89公顷，占土地总面积的28.2%。规划至2005年林地面积为2382.89公顷，占土地总面积的29.3%，其中新开林地120公顷，建设占用30公顷。到2010年林地新增面积117.11公顷，总面积为2500公顷，占土地总面积的30.7%。整个规划期林地面积净增207.11公顷。要加强抚育和管理，提高有林地比例，增加林地产出效益。

　　(2)建设用地

　　2000年全区建设用地面积1380.6公顷，占全区土地总面积的17%。规划至2005年建设用地总量控制在1730.6公顷，占土地总面积的21.3%，比2000年增加350公顷，其中占用耕地250公顷，其它地100公顷。规划至2010年建设用地总量控制为1880.6公顷，占土地总面积的23.1%，整个规划期间共增加建设用地面积为500公顷，其中耕地300公顷，其他地类200公顷。

　　1城镇村及工矿用地

　　2000年全区城镇村及工矿用地总量是1265.44公顷，占全区总面积的15.6%，其中城镇建设用地214.07公顷，农村居民点259.07公顷，独立工矿774.94公顷，特殊用地17.36公顷。规划至2005年为1510.44公顷，占土地总面积的18.6%，增加245公顷，其中城镇建设增加195公顷，独立工矿增加100公顷，农村居民点减少50公顷。到2010年城镇村及工矿用地为1630.44公顷，占土地总面积的20.1%，其中城镇用地470.07公顷，农村居民点199.07公顷，独立工矿943.94公顷，特殊用地17.36公顷。整个规划期间城镇村及工矿用地共增加365公顷，其中城镇增加256公顷，独立工矿增加169公顷，农村居民点减少60公顷。

　　2交通用地

　　2000年为114.76公顷，占土地总面积的1.4%，其中铁路用地为27.75公顷，公路用地55.02公顷，农村道路31.99公顷。规划至2005年交通用地为214.76公顷，占土地总面积的2.6%，新增交通用地100公顷，主要为公路用地增加。到2010年交通用地规划面积为244.76公顷，占土地总面积的3%。规划期共增加交通用地130公顷。

　　3水利设施用地

　　2000年全区水利设施用地面积为0.4公顷。规划期内增加水利设施用地5公顷，到2010年水利设施用地为5.4公顷。

　　(3)未利用地

　　2000年全区有未利用地1712.25公顷，占全区土地总面积的21.1%。其中有水域107.41公顷，荒草地873.44公顷，裸岩、裸土623.58公顷，田土坎107.82公顷。规划到2010年未利用地面积为951.85公顷，占土地总面积的11.7%。在规划期间未利用地将得到充分开发利用，特别是荒草地除农业建设占用外，将大部分开发为林地、园地。2000-2005年对荒草地进行林地开发120公顷，园地开发100公顷，耕地开发20公顷，建设占用105公顷，同期由灾毁新增未利用的10公顷，期间未利用地净减335公顷。规划至2010年全区未利用地951.85公顷，占土地总面积的11.7%。整个规划期间净减未利用地760.4公顷，其中开发耕地20公顷，开发园地368.29公顷，开发林地237.11公顷，建设占用155公顷，同期灾毁增加20公顷，规划末期土地利用率比规划初期提高9.4个百分点，达到88.3%。

　　(四)《规划》的实施措施

　　为保证《规划》的实施，采取以下措施。

　　1、法规措施

　　(1)《规划》经上级人民政府批准后即具有法规效力，本区内各镇政府、各办事处、区属各部门、各企事业单位和个人都必须依法认真执行。

　　(2)严格执行《中华人民共和国土地管理法》、《基本农田保护条例》等有关法律法规，对各类违法用地行为进行追究。

　　(3)指定《遵义经济技术开发区土地利用总体规划实施办法》，用地方法规措施保障土地利用总体规划的顺利实施。

　　2、行政措施

　　(1)区管委会根据土地利用总体规划，编制本区土地利用中期和年度计划。用地审批严格按土地利用总体规划办理，并建立政府领导实施规划的目标责任制，保证土地利用总体规划的有效实施。

　　(2)以规划为依据建立农用地转用审批制度

　　(3)加强土地利用计划、专项规划管理，加强与土地利用有关的综合规划、行业规划的用地审批，将耕地保护、占补平衡和土地开发、复垦、整理等措施落到实处。

　　(4)建立执行土地利用总体规划、基本农田保护奖励措施，对严格执行规划保护基本农田的给予奖励。

　　3、经济措施

　　(1)扩大土地有偿使用范围，培养和完善地产市场，发挥市场优化配置土地资源的能力。

　　(2)制定基本农田地力补偿制度。鼓励农业生产经营组织和个人增加对基本农田的投入，提高耕地质量。

　　(3)建立和完善土地开发、复垦和整理市场，以解决其资金不足问题，多渠道筹集土地开发、复垦、整理资金。

　　(4)探索农村集体土地流转方式和制度建设的途径，搞活土地市场。

　　4、技术措施

　　(1)实行土地利用动态监测。

　　通过动态监测土地利用状况，及时反馈土地利用规划实施信息，为监督实施规划状况提供依据。

　　(2)制定城镇基准地价，建立科学地价体系，显化土地资产，规范土地市场，促进土地利用规划的实施。

　　(3)加快地籍调查和发证工作，明确土地所有权和使用权，促进土地用途管制制度的实施。

　　(4)提高农用地的集约化程度，通过对农业基本建设和农业科技投入，大幅度提高单位面积产量和产值。

　　二、《规划》实施状况评价

　　(一)土地利用结构和布局调整

　　1、遵义经济技术开发区土地利用结构变化情况

　　上轮规划基期土地总面积为8127.89公顷，其中耕地2355.44公顷，园地386.71公顷，林地2292.89公顷，牧草地0公顷，居民点及工矿用地1265.44公顷，交通用地114.76公顷，水工设施用地0.4公顷，未利用地1712.25公顷。规划实施以来，遵义经济技术开发区和红花岗区的部分行政边界进行调整，明确其行政归属，致使2001年后遵义经济技术开发区的土地总面积为9334.7公顷。2005年，遵义经济技术开发区的耕地面积为2357.76公顷，其中园地407.7公顷，林地2976.64公顷，牧草地0公顷，居民点及工矿用地1787.31公顷，交通用地260.08公顷，水域111.96公顷，未利用地1504.63公顷。遵义经济技术开发区历年土地利用结构变化情况见表2-1。

　　2001-2005年，遵义经济技术开发区耕地面积逐年下降，但下降幅度逐渐平稳，说明耕地得到了有效保护，居民点及工矿用地面积逐年上升，说明近期建设用地的需求逐年上升。遵义经济技术开发区历年耕地与居民点工矿用地变化趋势见图2-1。

　　表2-1经济技术开发区土地利用结构变化情况 单位 公顷

　　图2-1 开发区历年耕地与居民点工矿用地变化趋势

　　2000年的土地统计口径与以后各年不同，总面积也做了调整，但2001年后土地总面积和统计口径均一致。比较2001年各地类比例情况知，耕地的比例由2001年的28.39%下降到2005年的25.26%，居民点及工矿用地的比例由2001年的14.03%上升到2005年的18.47%，林地的比例由2001年的29.48上升到2005年的31.89%，其余各地类历年比例见表2-2。

　　表2-2经济技术开发区土地利用比例情况 单位 %

　　2、遵义经济技术开发区土地利用布局调整情况

　　《规划》实施过程中，严格按照土地利用规划布局和省厅下达的土地利用计划指标，逐年开发建设，未进行过土地利用布局调整，使规划起到了非常好的土地利用控制作用。

　　3、汇川区土地利用结构情况和布局调整情况

　　2004年经国务院批准，在原遵义经济技术开发区的基础上，划入遵义县的板桥镇、泗渡镇、高坪镇和团泽镇，成立了汇川区，其行政区域土地总面积为70391.81公顷，2005年的土地利用结构情况见表2-3，其中，耕地占土地总面积的29.98%，园地占0.81%，林地占40.34%，牧草地占5.79%，其他农用地占9.77%，居民点及工矿用地占4.78%，交通用地占 0.82%，水利设施用地占0.13%，未利用地占7.57%。汇川区成立以来没有进行过土地利用布局调整。

　　表2-3 汇川区2005年土地利用结构 单位：公顷;%

　　(二)《规划》指标执行情况

　　1、遵义经济技术开发区规划执行情况

　　遵义经济技术开发区上轮规划确定的2005年耕地保有量为2065.44公顷，2010年耕地保有量为1995.44公顷，实际2005年耕地保有量为2357.76公顷。

　　上轮规划确定的2005年建设用地规模为1730.6公顷，由于行政区调整引起开发区面积增加，实际2005年的建设用地规模为2058.94公顷。其中上轮规划确定的2005年城乡用地规模为1493.08公顷，2010年城乡用地规模为1613.08公顷，由于行政区调整引起开发区面积增加，实际2005年的城镇工矿点用地规模为1707.4公顷。

　　上轮规划确定的基本农田保护面积为1778.23公顷，实际2005年基本农田保护面积为2351.01公顷，由于行政区调整引起，基本农田面积增加572.78公顷

　　《规划》指标执行情况具体见表2-4。

　　表2-4 《规划》指标执行情况 单位：公顷

　　2、汇川区规划总体指标执行情况

　　汇川区上轮规划建设用地指标为676.5公顷，耕地占用指标为380.68公顷。其中原遵义经济技术开发区规划建设用地指标为500公顷，建设占用耕地指标为300公顷;由遵义县划入的四个镇的规划建设用地指标为176.5公顷，建设占用耕地指标为80.68公顷。截至2005年底全区建设共用地1578.34公顷(其中包括村改居等用地900公顷)，新增建设用地678.34公顷，建设占用耕地总量为428.36公顷。

　　上轮规划确定的耕地保有量为21491公顷。

　　上轮规划指标执行情况详见表2-5。

　　表2-5汇川区上轮规划执行情况表 单位 公顷

　　*该数据包含村改居用地900公顷

　　从表2-5可知，由于近年来建设步伐加快，用地需求逐年增加的现实，表1-2反映出上一轮规划实施过程中普遍存在建设预留地不够，许多新增建设用地项目无法列入用地计划而得不到实施。

　　3、1997-2005年开发区建设用地指标使用情况明细

　　1997-2005年遵义经济技术开发区建设共用土地实际建设项目共用地1578.34公顷，其中新增建设用地678.34公顷，占用耕地285.47公顷，具体各建设项目用地;

　　204.07公顷，其中使用农用地169.13公顷，使用耕地142.89公顷，建设占用耕地系数为70%。汇川区1997-2006年具体建设项目用地指标使用情况见附表1

　　三、“四查清、四对照”情况

　　(一)新增建设用地总量

　　根据土地利用总体规划，1997-2004年遵义开发区需新增用地约280公顷，其中城镇建设用地新增120公顷，建设占用耕地110公顷，独立工矿用地新增80公顷(其中耕地60公顷)，农村居民点、交通、水利及其它用地新增80公顷。根据土地利用年度计划，1997-2004年省下达的年度计划指标为230公顷，其中耕地205公顷。1997-2004年，全区实际新增建设用地215.85公顷(其中耕地190.35公顷)。其中城镇(含园区)118.94公顷，农村居民地5公顷，独立工矿14.41公顷，交通35.14公顷，其它42.36公顷。

　　1997-2004年建设占用耕地超出上轮规划确定的建设占耕指标。1997-2004年全区建设用地总规模和各类用地规模都未突破土地利用总体规划和土地利用年度计划，与全区社会经济发展需求基本相适应。各项用地都符合上级下达的控制指标。

　　1997-2004 新增建设占地情况见表3-1。

　　表3-1 1997-2004 新增建设占地情况 单位 公顷

　　(二)闲置土地和低效用地数量

　　1、 无低效用地

　　在建设用地供应方面，汇川区以国家产业政策为导向，以提高经济效益为中心，严格安装投资强度供地。在土地供应上，以土地招商，增加土地的利用率，严格用途管制。期间，汇川区未有低效用地。

　　2、 闲置土地少

　　汇川区闲置土地面积为3.68公顷，其中贵州星光食品有限公司2.12公顷，遵义地区保健食品厂1.56公顷。上轮土地利用总体规划确定开发区的土地利用率从2000年的80.1%提高到2005年的85%，实际到2005年供应土地215.85公顷，土地利用率达98.3%。

　　(三)耕地和基本农田保有量

　　2004年成立汇川区后，耕地面积为21109.2公顷，主要分布在6个乡(镇)，其中高桥镇818.42公顷，董公寺镇1538.29公顷，高坪镇5936.11公顷，泗渡镇3875.37公顷，板桥镇2940.21公顷，团泽镇6000.8公顷。1998-2004年耕地减少面积1302.09公顷。汇川区的耕地质量相对较差，而且连片耕地较少，耕地产量低。

　　2005年基本农田保护大清查，摸清了汇川区基本农田情况，全区1997年划定的基本农田保护面积为19547.73公顷，到2004年底，基本农田减少了1133.3公顷。其中建设占用268.84公顷，主要是崇遵公路建设，遵绥路建设和海龙水库建设占用。生态退耕852公顷，农业结构调整16.93公顷，灾毁0.47公顷。高桥镇基本农田为717公顷，董公寺镇1454.33公顷，高坪镇5668.07公顷，泗渡镇3456.4公顷，板桥镇2678.2公顷，团泽镇5483.73公顷。现状基本农田保护面积为18605.66公顷，高桥镇610公顷，董公寺镇1216.68公顷，高坪镇5256.38公顷，泗渡镇3875.37公顷，板桥镇2492.87公顷，团泽镇5483.73公顷。其中1998-2004年耕地减少面积1302.09公顷。

　　1997-2004年基本农田减少情况见表3-2。

　　表3-2 1997-2004年基本农田减少情况 单位 公顷

　　汇川区上轮规划确定基本农田保护面积为19547.73公顷，2005年全区基本农田保护面积为18605.66公顷，各乡镇基本农田保护面积及布局见表3-3。

　　表3-3 基本农田现状及布局

　　在2003年基本农田利用及变化情况调查中发现，全区基本农田减少共1133.30公顷。其中开发区两镇基本农田减少共345.06公顷，补划0公顷;高坪镇基本农田减少共478.35公顷，补划66.67公顷;泗渡镇基本农田减少共108公顷，补划108公顷;板桥镇基本农田减少共201.89公顷，补划16.56公顷;团泽镇基本农田减少共0公顷，补划0公顷。汇川区基本农田利用及变化情况汇总情况见表3-4。

　　表3-4 基本农田利用及变化情况汇总单位 公顷

　　能源交通水利等基础设施共占用基本农田17.20公顷，其中高桥镇能源交通水利等基础设施共占用基本农田4.16公顷，其中高桥镇能源交通水利等基础设施共占用基本农田4.16公顷，董公寺镇能源交通水利等基础设施共占用基本农田5.14公顷，高坪镇能源交通水利等基础设施共占用基本农田4.72公顷，泗渡镇能源交通水利等基础设施共占用基本农田2.09公顷，板桥镇能源交通水利等基础设施共占用基本农田1.08公顷。能源交通水利等基础设施占用基本农田情况汇总见表3-5。城镇村非农建设用地占用基本农田0公顷。

　　表3-5 能源交通水利等基础设施占用基本农田情况汇总 单位 公顷

　　对开发区管制的高桥镇和董公寺镇，土地利用总体规划确定的2005的控制指标为2171.38公顷，现有基本农田保护面积为2171.33公顷，保证了基本农田不减少，质量不降低。

　　(四)违法用地数量及处理情况

　　通过非农建设用地大清查，土地市场治理整顿，土地执法检查及日常对违法用地的查处。1997-2004年共查处违法用地150宗，面积13.12公顷。所查处的违法用地绝大部分是村民建住宅非法占地。

　　四、《规划》的实施效益评价

　　(一)规划实施成效的总体分析

　　上一轮土地利用总体规划的实施从多个方面对土地利用产生了影响。它通过土地用途管制制度、耕地占补平衡政策和土地的开发整理政策，不仅有效保护了耕地，而且在显化土地资产价值、控制建设占用耕地方面取得了良好的效果。同时，上一轮土地利用总体规划还强化了规划的法律地位和按规划用地的意识，使土地利用管理的力度大大加强。总体上，规划对促进全市社会经济发展和生态环境保护发挥了重要的作用。

　　(二)规划实施对社会发展的成效分析

　　上一轮土地利用总体规划在实施过程中，无论是对各级地方政府还是对具体的土地使用者而言，都要求严格按照土地利用总体规划进行。这大大强化了土地利用总体规划的法律地位，增强了土地利用和管理的规划意识。对土地使用者而言，在用地手续办理过程中加深了用地必须符合规划的认识。对各级政府领导而言，由于对上轮规划要求采取耕地占补平衡政策，上级部门对建设占用耕地数量有所限制。因此，政府在协调经济发展与耕地保护的矛盾中体会到了统筹安排土地利用的重要性。

　　上轮规划在用途管制的实施过程中加强了规划的法律和龙头地位。法律明确规定，土地利用计划的制定，基本农田保护区的划定，建设项目用地预审，农用地转用和土地征用审批，土地开发整理，土地执法监察等，都要以土地利用总体规划为依据。在建设用地供应上，逐步引入了规划调控的理念，提出了调控总量，控制增量，盘活存量的宏观管理思路。违法用地能否补办手续，也要以是否符合规划为前提条件。规划法律地位的提高还通过体现在未违法用地、批地的处罚上。对违反土地规划用地和未批先用、少批多占等违法用地行为严肃查处、并追究有关人员的法律责任，通过以案讲法和长期的宣传教育，使全社会开始形成用地和管理土地必须依据规划的观念。

　　一是土地使用者在用地手续办理过程中加深了用地必须符合规划的认识。各级政府和国土地资源部门在用地审批中，较好地坚持了不符合规划的用地不予审批，一部分用地项目因不符合规划而重新选址，或确因建设用地需要而调整规划才能办理用地手续，这令用地者逐步认识到，用地不符合规划行不通，不符合规划的用地不会得到批准;

　　二是各级政府在协调建设发展与耕地保护的矛盾中体会到了统筹安排土地利用的重要性。在全市发展较快的地区，由于上轮规划中在指标分配和用地布局上考虑不周，建设用地指标局部供求紧张，耕地保护与建设项目选址的矛盾突出，为了保证建设项目用地需求，一些地方只好调整规划进行指标调剂和用地布局调整。这些地方的领导从土地利用的矛盾协调中加深了对按规划用地的认识，土地的规划意识大为增强;

　　三是国土资源部门在用途管制的实施中加强了规划的龙头地位。随着土地用途管制制度的逐步完善，现在无论是建设用地审批，还是土地开发整理立项，首先必须进行规划审查，规划成为用地的第一道关，拥有用地审批中的一票否决权;在建设用地供应上，逐步引入了规划调控的理念，提出了调控总量，控制增量，盘活存量的宏观管理思路;违法用地能否补办手续，也要以是否符合规划为前提条件。

　　四是通过违法案件的查处和规划用地宣传教育，增强了广大群众的规划用地观念。对违反土地规划用地和未批先用、少批多占等违法用地行为严肃查处、并追究有关人员的法律责任，通过以案讲法和长期的宣传教育，使全社会开始形成用地和管理土地必须依据规划的观念。

　　更重要的是，上一轮土地利用总体规划提供了大量的住宅用地，使居民的生活环境和生活条件有了明显的改善，对和谐社会的建立发挥了积极的作用。

　　(三)规划实施对经济发展的成效分析

　　遵义经济技术开发区上一轮土地利用规划的制定和执行，对城乡建设和经济发展具有重要的保障和促进作用。

　　2000年开发区建设用地面积为1380.6公顷，2005年建设用地面积增加到2209.44公顷，即5年间遵义市共增加建设用地828.84公顷。从表3.1可以看出，在规划实施期间，开发区的GDP从2001年的244788万元增加到2005年的551417亿元，2005年是1997年的2.25倍。地均GDP从2001年的万元增加到2005年的万元，2005年是1997年的1.58倍。《规划》的实施与经济发展紧密相关。从某一侧面来说，《规划》是的实施推动了开发区经济的快速发展，促进了土地产出的成倍提高。

　　开发区上一轮规划建设用地与GDP增长的关系见表3-5。

　　表3-5 开发区上一轮规划建设用地与GDP增长的关系

　　在上一轮规划实施期间，由于大力推进土地整理，使土地的生产能力大大提高，全区粮食种植单位面积产量从2001年的公斤/公顷增加到2005年的公斤/公顷，2005年是2001年的倍，有利的促进了农村经济的发展。

　　(四)规划实施对生态环境影响的成效分析

　　《规划》实施以来，汇川区遵义经济技术开发区减少水土流失面积，进行生态退耕，把大于25度坡耕地退耕地还林，并减少灾毁面积。由此可见，在规划实施期间，全市生态环境得到明显改善，保障了经济社会的可持续发展。

　　五、《规划》实施存在的主要问题

　　(一)耕地保护矛盾突出

　　遵义经济技术开发区两镇人均耕地资源非常有限，又地处遵义市汇川区的重点发展区域，社会经济发展迅速，城市基础设施、公共设施、工业建设等将不可避免地要占用耕地。因此应大力提倡内涵挖潜，切实加强耕地的保护力度，加快土地整理的步伐。

　　矛盾另一方面表现在这两个镇的人均资源数量少，适宜开发为耕地的后备资源较少，山地多，平地少，耕地质量较差。

　　(二)用地需求矛盾突出

　　汇川区是全省23个经济建强县(市、区)之一。根据《遵义市汇川区国民经济和社会发展第十一五年规划纲要》，全区国民经济和社会发展经济结构调整的主要预期指标是：第一产业4.1，第一产业53.8，第一产业42.1。从指标体现将来的五年中，汇川区的经济发展重心主要在二、三产业、以目前汇川区的土地利用现状结合经济发展来看，土地供需矛盾相当突出，严重阻碍经济社会发展规划。

　　因此，近年来建设步伐加快，用地需求逐年增加，上一轮规划实施过程中普遍存在预留地分别不合理，许多新增建设项目无用地计划而得不到实施，使得实际使用功能与规划功能不协调，新增建设项目挤占原规划用地项目等问题。

　　(三)城乡结合部建设用地利用不够集约

　　受土地价格、优惠政策、管理政策和审批效率等各方面因素的影响，城郊结合部用地和独立工矿用地增长较快，远远超过城镇用地增长速度，建设用地在城郊结合部利用不够集约，土地节约和集约利用水平有待提高。

　　(四)基础数据不够准确，影响规划的实施效果

　　1997年前，土地详查变更工作缺乏高新技术手段作支撑，很多地方变更地块凭工作人员实地踏勘估计确定，造成土地详查变更数据与实地不一致。另外当时土地详查变更工作重数据、轻图纸，导致形成的土地详查变更图件并不能真实的反映土地利用现状。图、数、实地均不一致的基础资料，作为规划编制的现状图和现状数据，并以此为依据来研究规划发展战略、制定规划布局、预测发展规模、确定用地指标，必然影响规划编制的科学性和实施的效果。

　　(五)经济社会发展的快速变化与规划调控的稳定性要求不协调

　　上一轮规划实施以来，遵义经济技术开发区经济建设持续快速发展、城镇化水平大幅提高，生态建设和环境整治工程逐年增多，经济社会发展的快速变化与规划调控的刚性、持续性要求出现明显冲突。

　　在现行规划体系下，上下级规划互动机制不健全，特别是在空间安排上衔接不够;规划类型相对单一，尚未形成总体规划—专项规划—详细规划逐级控制、层层落实的完整体系。在规划内容上，“越位”和“缺位”现象并存。将保护耕地作为规划的重点是正确的，但对经济社会资源环境的综合协调缺乏足够重视，内容比较单一，特别是与“五个统筹”的要求相比有很大差距;对应由市场调节的产业发展用地安排过细，而对地区发展定位、发展方向、发展目标等重大问题以及其他应当由政府做出前瞻性安排的领域或事项却较少涉及;对用地的数量特别是增量安排较为注重，而对用地的质量、空间布局、存量土地调整挖潜等重视不够;重方案编制、轻实施机制和制度设计的状况还没有从根本上扭转;在规划方法和程序上，“自上而下逐级控制”和“以供给引导和制约需求”的方法有利于加强用地控制，但下级规划基本上处于被动接受的状况，上下级规划之间缺乏必要的反馈，上级下达的规划指标不能反映地方的真实需求;规划还带有较浓厚的计划经济色彩，社会参与度和公开性不够。

　　(六)规划法制建设滞后，与规划的法律地位要求脱节

　　目前，与依法行政和按规划用地的要求相比，规划的法制建设还有很大差距。一是规划的法律地位有待进一步提高，无论在立法上还是在实践上规划的“准立法”地位远未确立。二是尚未形成完整的规划法律法规体系，特别是缺少规划的专门法律，规划管理的一些基本制度没有通过法的形式予以明确。三是现行法律法规有关规划的规定比较原则，缺乏可操作性。如，列入规划但未落位的项目占用基本农田，能否按符合规划对待(如果按符合规划，却面临调整规划确定的基本农田，如果按不符合规划，该项目本身又纳入了规划)。

　　(七)规划实施的保障措施尚不健全，管理机制有待完善

　　规划的生命在于实施。目前，规划实施的保障机制尚不健全，规划实施在很大程度上仍然依赖行政方法尤其是行政审批手段，市场经济国家实施规划常见的社会方法、经济方法等没有得到充分运用。土地管理工作中规划实施管理的社会监督、行政处置、经济制裁、技术检查、监管措施等机制方面有许多不到位地带，主要表现在：(1)规划与市场缺乏有机结合，市场配置土地资源的基础作用尚未充分发挥;(2)建设占用耕地成本和补偿标准总体偏低，使原本主要依靠经济手段遏制建设用地外延扩张的努力未能取得预期成效;(3)规划实施中除人大监督、公众监督等有待加强外，土地规划行政主管部门的规划实施监督检查手段不够充分，这既影响监督工作的成效，又不利于及时发现问题并有针对性地改进规划管理。

　　(八)上一轮规划存在问题的原因剖析

　　1、对规划的重要性缺乏足够认识

　　土地是一种稀缺的资源，也是一种巨额的资产，同时土地也是所有社会经济活动的载体。通过土地利用规划对土地这一稀缺资源的利用进行优化配置，才能实现效益的最大化。但几十年都没有编过土地利用总体规划，人们对规划的地位、作用、重要性的认识不足，表现在规划编制过程中为规划而规划，理性的、主动地思考欠缺，只是规划布局在规划审批后不久就发现不尽合理;在规划实施过程中表现为规划布局调整较多。

　　2、对市场经济的不确定性估计不够

　　上一轮规划中，对市场经济的不确定性认识不够，规划编制过于刚性，不够灵活。事实上，市场是千变万化的，发展中的很多因素是不确定的，土地的需求是随着市场的变化而变化的。一成不变的规划，显然很难适应和满足当下社会经济发展的要求。规划执行的实际状况也表明，安排到2010年的建设占用耕地指标，到目前为止已几乎用完，如果不调整规划，将面临建设无地可用的尴尬局面。在实际经济发展和用地过程中发现，经济增长速度大于经济预测速度，实际的用地需求也大于用地预测需求，这是导致规划实施效果并不理想的重要原因之一。

　　3、规划法规体系有待健全

　　目前，土地利用规划法规体系的建设总体上取得显著进展，但仍存在立法滞后和执法不力等问题。1998年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议修订通过的《土地管理法》，首先将土地利用总体规划列为专章，对各级人民政府编制规划、实施规划及相关法律责任等都作了明确规定，提高了土地利用总体规划的地位和作用。国务院还修订颁布了《土地管理法实施条例》、《基本农田保护条例》等行政法规。国土资源部和原国家土地管理局先后下发了《土地利用年度计划管理办法》、《建设项目用地预审管理办法》等专项规章，以及《县级土地利用总体规划编制规程(试行)》、《土地开发整理规划编制规程》、《土地开发整理项目规划设计规范》等规范。土地利用规划的执法、守法环境明显改善，规划法定的观念得到越来越多人的认同。但是，土地利用规划的法制建设状况与依法行政和按规划用地的要求相比仍有相当大的差距。现行《土地管理法》等法律对土地利用规划的规定比较原则，尚未形成比较完整的法规体系;城乡开发建设中违反规划批地、用地也时有发生。因此，需要加紧制订和完善有关的法规、规章、规程和地方性配套法规;特别是需要制定专门的土地利用规划法律，对土地利用规划的规定进一步具体化和补充、完善。同时，要进一步加强土地利用规划依法行政宣传教育，加大对违反规划批地、用地和擅自修改规划等各种违法行为的惩处力度，切实维护规划的权威性和严肃性。

　　六、《规划》编制模式的评价

　　(一)对指标分解模式的评价

　　基于当时规划的指导思想和编制背景，遵义上轮规划以保护耕地和控制建设用地为重点，围绕上级规划下达的规划期间土地利用的主要控制指标，结合遵义土地资源利用状况和土地利用需求量预测结果，层层进行指标分解和布局落实。总的原则是，耕地保有量和基本农田面积不低于上级下达的控制指标，建设占用耕地和城镇规模不突破上级确定的控制指标，补充耕地面积不少于上级下达的控制指标。

　　这是一种分配式的计划管理模式，国家根据粮食安全需要测算耕地保有水平，再按照一定的比例分解到省(市)，省(市)再逐级分解直到乡镇。下一级指标分解必须服从上一级安排，从表面上看，比较严谨，宏观上也的确控制了建设占用耕地数量，保障了耕地总量动态平衡。但从区域经济发展来看，这一模式存在着一定的纰漏或者说不科学性。主要表现有：一是指标体系紊乱与冗余，表现在指标设置对土地利用管得过死，过分强调规划结果。比如除了建设占用耕地，基本农田保护任务，耕地保有量外，还有生态退耕，甚至连灾毁耕地都要纳入指标管理。而有的乡镇规划通过异地补充来实现动态平衡更使得耕地保有量这一概念产生了些许歧义，结果耕地保有量是作为一种任务还是作为实际保有的数量很难分清，如果是后者，则不符合客观实际，作为前者，就失去了指标下达的意义。二是指标分配依据不够充分，检验指标分配合理与否的标准是能否很好地协调经济建设与资源保护两者之间的矛盾，它是建立在充分、准确掌握区域经济发展趋势的基础上综合平衡的结果。而事实上，由于规划编制时间仓促，编制者很难全面掌握经济发展规律，只能是相对平均求得各方平衡。指标分解方案决定了规划方案从编制伊始就存在着先天不足，就存在着科学性的疑问。发达地区经济发展水平同落后地区相比差距明显，指标下达应该予以充分考虑，而不能单纯从耕地保护的角度出发。

　　(二)对规划编制方法的评价

　　上一轮规划编制，在方法选择上尝试了运用多种方法，取得了一定的进步。如加强了基础调查、专题研究，但从整体来看，规划编制的方法还不够科学，技术也不够先进，没有把定性与定量、宏观与微观、刚性与弹性、政治选择与技术分析、目标控制与实施工具、职业化与公众化等有机结合起来，影响了规划编制的科学性和实施效果，需要本轮规划在编制方法上不断完善和创新。

　　(三)对规划指标落实和部门协调方法的评价

　　遵义市在规划指标落实和部门协调上规定，首先要落实指令性的建设占用耕地量和耕地总量;其次，根据耕地后备资源情况、开发、复垦、整理力度来落实新增耕地量;第三，根据历年灾毁情况测算灾毁量;第四，根据上级下达指标，在耕地总量控制下确定规划期内的退耕量。总体而言，在规划指标的落实上实行强行的指令性分解落实，部门间的协调沟通不够充分，违反了规划的公众参与和协调合作原则，必然要影响规划的实施成效。

　　(四)对规划分区的评价

　　土地利用分区是依据自然、社会经济条件的差异规律及土地类型与土地利用方向的相对一致性，把土地利用划分为不同的基本单元，主要的划分方式有地域分区和用途分区两种。现行的土地利用分区在一定程度上体现了土地利用的地域分异规律，确定了不同地区的土地利用方向和限制条件及管理措施，但在合理利用土地和发挥土地的最大利用效益及可持续发展方面还存在以下问题：

　　(1)土地利用规划分区体系不连续

　　在现行的土地利用分区体系中，市级以上分区体系采用的是地域分区，而市及市级以下分区体系采用的是用途分区。前者强调了自然与社会经济条件的差异性，而后者强调了土地的主导用途，这两者在划分方式上完全脱节，造成了土地利用规划分区体系内部的断裂和混乱，不利于上级分区规划对下级分区规划的控制。

　　(2)土地利用规划分区不够明确、重点不突出

　　《规划》将全区分为7个用地区，即农业用地区、园业用地区、林业用地区、城镇建设用地区、村镇建设用地区、独立工矿用地区，没有对生态环境敏感区和水源地进行分区保护，也没有对农业中的优势耕地用地区进行分区重点保护发展。

　　(3)土地利用规划分区体系不均衡

　　现行的土地利用规划分区把农业用地分划分过细，将果园、牧草地等划分为独立的用地分区，而对于城市建设用地，又划分得过粗，造成了土地利用分区体系在农业用地分区和城市建设用地分区两个大的分区结构上不协调。

　　(4)生态环境保护意识体现不充分

　　汇川区是一个生物多样性和旅游资源相当丰富的地区，生态环境保护对土地利用具有极端的重要性。而现行的土地利用规划分区却没有明确体现出对生态环境的保护，在土地可持续利用方面缺少长远考虑。

　　(5)土地利用规划分区缺乏弹性和应变能力

　　现行规划对分区的划定比较克板，在各类分区间缺乏过渡和缓冲带，分区内土地类型不够明确，不利于土地利用的弹性管理。

　　(五)对用途管制制度的评价

　　实行土地用途管制制度是基于过去“分级限额审批”用地管制制度的弊端，并借鉴国外一些国家土地管理的成功经验，而提出的一种新的用地管理制度。其本质含义就是国家从法律的角度对土地用途及变更作出规定并实施管理的一种制度。用途管制制度的动因是良好的，以规划为龙头是土地用途管制的关键、严控“农转非”是土地用途管制的重点。但是它的实施却是有要求和前提的：

　　第一，要有配套的规划管理系统。我国现行的土地利用规划管理系统，基本上是在计划经济条件下形成的，还不能完全适应建立用途管制制度的需要。

　　第二，要实行定额管理和全程管理。土地用途管制是国家强制措施，要使土地用途管制有效实施，需要实行定额管理和全程管理。所谓定额管理是根据不同产业、不同行业、不同规模、不同技术构成确定企业或建设项目的用地数量。全程管理是审批主体站在科学合理利用土地的高度，不仅审批土地，而且要介入建设项目的前期可行性研究及批后跟踪管理。所有这些要求，目前的土地管理基础还不具备。

　　第三， 要使土地用途管制有效实行，必须有配套的法制体系作保证。作为土地用途管制基本依据的土地利用规划，必须具有法律效力，任何土地占用都必须按规划使用土地。在我国台湾，对违反管制规定使用土地者，法律规定可以直接处以重罚并令其限期变更土地使用或拆除建筑物恢复土地原状;如未执行的，可处以6个月以下有期徒刑、拘役或处以罚金，但我国大陆地区并没有这样的法律作为保障。

　　七、对本轮规划编制与实施管理的建议

　　(一)增强规划的灵活性

　　规划是对未来的预测。未来愈为模糊，规划就愈加重要。在西方国家，弹性化理念被广泛运用到各个规划领域。如波兰、法国、西德等西方国家早在上世纪60年代就开始探讨弹性发展规划方法论，同时做出若干不同方案，供决策部门评价选择。实践证明，弹性规划对于市场经济条件下区域经济的发展，资源的合理配置和利用有较强的适应性和指导性。

　　土地利用总体规划是对未来区域经济发展在用地数量、用地结构、利用方式等方面的全方位预测和安排。编制弹性土地利用规划是市场经济发展的必然要求。市场经济越发达，不确定因素就越多，经济的不可预见性和难以预测性导致土地需求的变异性增加。随着市场经济的不断发育，探讨弹性土地利用总体规划不仅具有较强的理论价值，更具有实践意义。

　　在编制弹性土地利用规划的具体思路上要注意几方面：

　　1、规划体系和规划时序的灵活调整

　　从世界其他国家土地利用规划的研究来看，国家和省一级的土地规划应当是战略规划或纲要性规划，而中心城市、乡(镇)一级的规划应当是具体落实的规划。高层次土地利用规划的内容越细，适用性就越低。而现实的审批用地主要依靠的却是乡镇和城市级土地利用规划。因此，新一轮的土地利用总体规划的修编可以根据各自的级别对土地的控制指标和口径采取灵活而适度的调整。

　　在规划时序的弹性调整上，土地利用总体规划编制要建立动态理念。长期以来，土地利用总体规划是属于静态规划的范畴。其实规划工作本来就不应该有完成或停止的时候，它不是那种瞬间制定、瞬间完成的事情，而是一项经常性的连续进行的工作，是一项过程系统。传统的、封闭的规划只能造成大量人力、物力的浪费。尤其是对社会经济发展做长期的预测，预测时间愈长，愈具体，可靠性就越低。因此，在新一轮的土地利用总体规划修编过程中要体现规划时序的动态化理念，尤其对长期的用地安排只需作一个粗略的框算。

　　2、规划目标体系的弹性化

　　规划始于问题，其本质是一种手段而不是终结目的。土地利用总体规划的编制始于土地利用问题。也就是说，土地利用总体规划的目的在于解决土地利用中存在的问题，包括土地开发、利用、整治和保护中存在的问题而不是简单地进行指标分解。目标体系的弹性化即要求土地利用总体规划在各类土地的需求量预测、供给量预测，分解下达上一级规划用地控制性指标等定量目标上有相应的浮动区间和调整回旋余地，避免目标过于具体而束缚人们的手脚。这里，确定合理的浮动区间是关键，而达到这一要求的关键又在于对政策和当地实情的了解程度。

　　3、规划期限的弹性化

　　规划与市场之间的作用机制告诉我们，土地利用总体规划是一个连续的动态过程。不同时段的土地利用总体规划只能适应特定时期和特定经济、社会发展条件下的用地要求。随着地区内外宏观经济形势的变化和自身条件的转变，土地利用总体规划必须进行修编。我国上一轮的土地利用总体规划编制是在非农建设大量占用耕地的背景下，实施贯彻中央11号文件，实施两个“冻结”政策前提下进行的，整个战略的部署都是围绕耕地数量来做文章。而新一轮的土地利用总体规划修编就要适时体现经济全球化和入世的大环境。因此，土地利用总体规划必须注重近期、中期、远期的有机结合，尤其在远期展望时，甚至可以不规定规划的时限度，只说明规划要达到的目的。

　　(二)促进规划的互动性

　　即规划时序由至上而下的单一控制转为上下推拉式互动。以往的土地利用总体规划编制一般采用自上而下的模式，上级确定各类用地指标，下级对此进行分解。国家级、省级、地(市)级规划是方向性、政策性的，县级、乡级规划采取指标控制和土地利用分区控制相结合。这种做法基本符合当前我国处于体制转型期的实际情况。但由于上级规划对下级规划严格的指标控制，加上指标偏紧，一些地方指标分解不合理，使得一些地方在规划实施过程中，出现指标不足、规划缺乏弹性等问题，随着市场经济体制的逐步建立，指标控制的办法将越来越不适应形势，迫切需要转变为上下推拉式的互动规划模式。这就要求政府通过制定公平准则，建立公开规划体系，广泛吸取各种利益集团参与规划的全过程，为解决规划问题献计献策，最终制定出一个透明度高、可信度强、尽可能满足全社会愿望的规划。同时，这种规划程序通过多方的参与可以最大限度地了解当前土地利用中最真实的问题和民众最迫切的愿望，这也是提高规划可应用性的一个有效保障机制。

　　(三)强化规划的空间性

　　编制土地利用规划的主要目的是为了科学地引导用地，规划编制得再好，如果在建设时间中不能发挥作用，也就只能束之高阁。目前我国土地利用规划的实施主要有两个问题：一是数量指标问题，二是空间布局问题。在上一轮土地利用总体规划中，对用地发展方向的研究不够，导致用途管制的实施困难，建设项目安排在规划中定为基本农田保护区的区域，而该作为建设用地的区域却因没有建设项目而长期搁置。

　　此外，表现在区域空间上，从小区域来讲，如果对各个县市建设用地在地区控制指标上的分配缺乏针对性，就可能出现部分地区建设用地指标大大剩余，而部分地区用地指标却严重不足。从大的区域来讲，规划的编制要站在大的区域下加以空间布局。

　　由于我同的区域政策还很不完备，全国性的产业、人口、资源、环境政策在区域化方面至今还不完备。为此，迫切要求通过土地利用规划研究和制定不同等级区域的空间政策体系。如对规划的重点开发建设地区和优先扶持产业通过制定相应的财政、税收、信贷等给予投资者的优惠政策，促使其加快开发与发展;而对一些需要控制开发的地区和产业，也可通过制定相应的约束政策控制其发展。当然，这些地方性的空间政策必须同中央制定的有关政策相一致，而且在其允许的范同之内。

　　在具体措施上，要运用级差理论，优化土地资源配置。如城市核心区的工业空心化政策、中心城地区的产业城市化政策等，使得中心城工业结构向“城市型”方向转化，逐步压缩资本密集型“重型”、“硬性”工业，大力发展技术知识密集型的“轻型”、“软性”工业，走新兴工业与城市高级服务密切结合的道路。为此，建议本轮土地利用总体规划修编考虑工业结构与布局调整的产业城市化政策，促进中心城地区“城市型”工业的培育与发展，加快“非城市型”工业的疏散和改造。

　　(四)突出规划的社会性

　　现代社会正在向个性化、理性化、复杂化、多样化的方向发展。规划的制定、执行不再像计划经济时代那样凭简单的行政指令就可以解决。规划对政府和规划师的挑战性增强，社会化的参与便成了大势所趋。也就是说，针对目前“规划规划不如领导一句话”的现状，应当让社会公众对领导的随意性行为进行监督和制约。具体地说，规划从编制到实施都必须在公众的参与下进行，包括控制指标的制定，规划的调整、土地用途的确定和改变都不能简单地仅由某些领导说了算，否则规划便失去了原本的意义。

　　1、规划体制由“集权制”转为“契约制”

　　在传统的计划经济条件下，土地利用总体规划的编制、审批和管理实行集权式管理模式。规划体现公众利益，公众对规划也缺乏主人翁意识。这种“大政府，小社会”模式是旧经济体制下政府对规划活动的高度干预和一切社会经济活动的全权包揽。经济的全球化，尤其是我国加入WTO，对政府的管理模式提出了挑战，要求政府制定政策必须立足于公共利益，力求公私协作，使私企与政府共享收益、共担风险。在具体操作上，规划的制定应允许公众参与规划活动并扮演重要角色，规划体制应由“集权制”转为“契约制”。即通过广泛的社会阶层对土地利用规划目标、战略、方案、措施等进行议论、审议、表决并最后达成协议。可以说，这种规划体制体现了“契约式”(CONTRACTUAL)民主。

　　2、规划主体由单一化转为多元化

　　法国城市社会学家Francois ASCHER在他的新著《新城市规划原理》中分析了当代“超文本”社会所具有的“第三现代性”以及在这一社会中城市所进行的第三次现代化的革命。他认为“现代化”是三种社会人类学发展要素，即个人化、理性化、社会的多样化，共同作用的结果。作者将当前更加理性化、个体化和多样化的社会所对应的阶段称为“第三现代性”并认为“第三现代性”是真正的、根本的、进步的现代化。“第三现代性”对土地利用规划从业人员的专业知识背景提出了新的要求，基于多学科领域的规划措施才能有效管理未来的土地。同时规划制定必须考虑兼容规划被执行者(房地产商、公共开发机构等)的逻辑，评价他们的建议并及时鉴定他们所采用的方法和可能造成的后果。这就要求规划在编制过程中制定公平原则，让更多的社会团体和个人都来参与规划决策，充分利用民间思想库的优势。

　　3、公众参与应成为规划编制的必要途径

　　公众参与源于美国，加拿大紧随其后。美国不仅在规划上，在一般的市政管理上也十分重视公众参与。土地利用总体规划修编中的公众参与可以理解为土地利用总体规划编制的工作组与工作范围以外的、将来要执行规划或受影响的部门或公众代表广泛交换意见，共同参与规划决策的过程。在规划修编过程中引入公众参与制度，可以改正规划人员收集资料中的错误和疏漏，克服政府的“有限理性”，增加规划编制的透明度，提高规划的科学性、社会可接受性和经济可行性。正如查尔斯.沃尔夫所说，政府对社会的负责是由公众的力量来实施的，“这样就可以转化那些不需要的或不适当的政府行为”。

　　土地利用总体规划修编中的公众参与可以理解为土地利用总体规划编制的工作组与工作范围以外的、将来要执行规划或受影响的部门或公众代表广泛交换意见，共同参与规划决策的过程。在规划修编过程中引入公众参与制度，可以改正规划人员收集资料中的错误和疏漏，克服政府的“有限理性”，增加规划编制的透明度，提高规划的科学性、社会可接受性和经济可行性。正如查尔斯.沃尔夫所说，政府对社会的负责是由公众的力量来实施的，“这样就可以转化那些不需要的或不适当的政府行为”。

　　在借鉴国外公众参与形式的过程中，需要指出两点：一、公众参与不是全体公民的参与，而是尽可能选取有代表性的民众参与。尤其在我国，全民参与规划不仅在操作上是不可行的，而且限于社会教育基础的薄弱和公民素质的多层次性，最后通过公众参与所得到的结论也未必是土地合理利用的正确方向。二、公众参与可以是弹性化的。体现在参与形式上，各地可以根据自己的实际情况组织公众参与的具体形式;体现在参与程序上，也不一定是全程的。新一轮的土地利用总体规划修编可以对公众参与的组织形式、时序安排等作灵活调整。

　　(五)重视规划的市场性

　　在市场经济条件下，规划作为一种政府的调控行为，它主要是解决土地资源开发利用、整治和保护过程中的外部不经济性问题，是弥补“市场失灵”的一种有效手段。但这并不意味着规划可以取代市场，从而削弱和干扰市场配置资源的作用。因此，在市场竞争结构条件下，进行土地利用总体规划要培育发展经济的理念、市场配置的理念，必须在土地利用总体规划中注重土地的资产分析。加强对资产的规划研究，实现资源配置优化和资产收益最大化。既然，土地是一种资产，在土地利用规划实施和管理中，就应当重视和采用经济手段进行调控，才能取得更好的效果。上一轮规划实施的实践也证明，仅仅依靠法律和行政手段是很不够的，行政政策经常管不住对策，特别是在市场经济条件下，经济手段可能更为有效。

　　首先要利用经济杠杆来优化城市用地结构，提高土地利用效益。我国人多地少，土地资源有限，而从研究的情况看，我国土地利用的潜力空间很大，因此怎么才能发挥地价经济杠杆的作用显得尤为关键。在传统计划经济体制下，我国城市用地结构十分不合理，造成土地大量浪费。在城市，土地利用效率最高的应该是第三产业，而目前好的地段被大量的工业、机关大院占用。这种用地结构必须要改。地价高的就应广用于高产出、高收入的产业。现在所谓的“优二兴三”，就是优化第二产业，把第三产业引入到地价比较高的中心地区。此外，可以用地价杠杆来调节不动产市场。从土地利用看，今后城市必须走集约利用土地的道路。在地价高的地方提高土地使用强度。

　　其次要强化土地是资源的认识。新一轮土地利用总体规划的修编要重视经济杠杆的运用，强化对土地资源的保护，提高规划的社会效益、生态效益。经济效益分析包括全社会综合经济效益分析和具体地块的个别效益分析。分析的原则是：个别效益服从综合效益;对于具体地块而言，在与综合效益及生态环境效益、社会效益不冲突的前提下，按照利润最高调整土地利用方式加以调整。从资源的保护角度看，必须建立资源有偿使用制度和资源核算体系，以提高资源的有效利用率，延长其开发利用年限，同时，有利于促进建立节流与开源相结合的资源节约型国民经济体系，减轻短缺性资源对地区经济社会发展的制约作用。

　　(六)坚持规划的严肃性

　　主要是通过法律来强化规划的地位和严肃性。世界上许多国家都通过健全法制，充分运用法律这一有效手段，来体现国家的政策主张并使之得到贯彻落实，因此法律手段是许多国家实施土地利用规划最基本的手段之一，其他各项手段(如经济手段、行政手段)的运用也都要同法律手段密切配合。把为实现各种国土规划目标的调控工作纳入法制轨道，使之规范化、制度化，才能使调控工作有法可依、有章可循，避免盲目性、随意性和由此造成的偏差和失误。法规体系，一般包括各项法律、法令、规章、条例等具有规范性、法定性的文件，完善的法规体系及健全的法制环境，是促进土地利用总体规划有效实施并实现调控目标的重要保障。

　　法制建设及相应的法规体系的完善也是实行土地利用总体规划调控的重要条件和区域调控走向完善的标志。土地利用规划和区域政策作为区域调控的手段，应以有关法规为依据，政府的行政干预也应依法办事。科学合理的土地利用总体规划制定后，应设法通过一定程序与有关法规挂钩，成熟有效的区域政策及行政措施也应争取上升为法规，使之具有更大的权威性和约束力，从而保证土地利用总体规划的有效实施，政策及行政措施的准确执行。

　　(七)提高规划的科学性

　　主要通过两个手段：提高规划编制的技术含量和规划编制人员的素质。

　　编制国土规划是一项规模宏大的系统工程，整个工程不仅涉及大量的空间数据、属性数据和统计数据，同时又要综合多目标下的各种规划因素，以及考虑规划编制后有效的实施管理。为了提高国土规划的工作效率和决策的科学性，将遥感技术(RS)、地理信息系统(GIS)和决策支持系统(DSS)等现代高新技术应用在土地利用总体规划中成为必然的趋势。其中，RS是进行国土资源调查最重要的技术，并可利用RS进行国土规划的实施监测管理。GIS用于建立国土规划基础数据库外，主要用于信息查询、空间数据分析处理、规划布局辅助设计等，同时嵌入DSS可提供规划的空间决策支持。

　　其次是提高规划编制队伍的素质，加大高水平规划编制人员的引进，合理调度各种物力资源，在资金许可的条件下，尽量利用高科技手段。最后，规划编制落后地区要向先进地区学习，不断改进规划编制的技术水平，提高规划的质量。

　　最后，规划还要加大资金投入，无论是规划的编制、实施还是规划的管理，都要求资金的投入。在融资思路上，要拓宽思路多渠道融资，为做好规划编制的组织、调研、编制工作提供强有力的支持。

　　八、结论和建议

　　(一)、对规划实施情况的总体评价

　　由于汇川区是新设立区，区管辖范围由两部分组成，一是由原遵义县划入四个镇(高坪镇、泗渡镇、板桥镇、团泽镇);二是由原遵义开发区和红花岗区划入的高桥镇和董公寺镇。这样一来，在汇川区的历史上是没有规划的，由于区划范围的调整，汇川区六个镇均以农业生产和耕地，生态保护为重点。规划指标已提前用完，已无地可用，且规划空间布局严重地不能适应汇川区经济社会发展，全区在城市建设、经济建设等方面均无法保证用地的需求，严重制约了全区经济社会的可持续发展。

　　又由于近年来建设步伐加快，用地需求逐年增加，上一轮规划实施过程中普遍存在预留地分别不合理，许多新增建设项目无用地计划而得不到实施，使得实际使用功能与规划功能不协调，新增建设项目挤占原规划用地项目等问题。因此，编制新一轮规划已刻不容缓，努力做好新一轮土地利用总体规划并确保其严格实施，使土地使用效率(集约利用程度)不断提高，土地生态环境逐步改善，发挥汇川区作为中心城区的功能和作用。

　　(二)、对新一轮规划修编必要性的判断

　　由于2004年汇川区行政区的调整，至今未编制汇川区土地利用总体规划。又由于其中遵义经济技术开发区上一轮规划实施情况的评价表明，上一轮规划已经不适应遵义经济技术开发区和整个汇川区社会经济协调发展的需要。从产业发展和经济发展所需新增建设项目用地的需求来看，若不进行规划修编，必然会影响重点建设项目的落实，影响“十一五”规划目标的实现。具体理由如下：

　　1、全面建设小康社会的新要求

　　党的十六大明确提出“在本世纪20年，集中力量，全面建设惠及十几亿人口的更高水平的小康社会，使经济发展、民主更加健全、科教更加进步、文化更加繁荣、社会更加和谐、人民生活更加殷实”，实现全面建设小康社会的目标。基于此，汇川区作为遵义市的中心城区和重点发展区域，应努力全面建设小康社会的发展目标。

　　为此，汇川区不仅许多建设项目必须提前实施，而且新增了一些大型基础设施项目。目前，各项建设占用耕地指标已经基本用完，建设用地供需矛盾日益突出。为贯彻和落实全面建设小康社会发展目标的新要求，汇川区土地利用总体规划进行编制。

　　2、建设社会主义新农村的需要

　　为了贯彻落实党中央和国务院关于建设社会主义新农村的战略方针，加大工业反哺农业、城市带动农村的力度，大力推进城乡一体化，明显改善广大农村的生产生活条件和整体面貌，加快农业结构调整，增加农民收入，实施农村脱贫工程，加快发展农村社会事业，上一轮规划已不能适应这些新要求。因此需要根据国家新的目标和省委省政府和市委市政府的要求，重新调整规划的发展目标、调控指标、用地布局和管理措施。

　　3、加快生态文化建设的需要

　　《遵 义 市 汇 川 区国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》 十一五和《遵义市汇川区环境保护“十一五”规划》，对汇川区城市定位、发展目标、产业布局、国土整治、城市新区建设等都提出了新的内容和要求。这些内容要求土地利用战略、规划目标、用地布局都要进行相应的调整，同时要求规划更加重视协调土地利用与生态环境建设的关系，因此必然要求进行新一轮规划的编制。

　　4、经济全球化对土地资源配置的影响

　　随着经济全球化与一体化进程的加速，尤其是在我国顺利成为WTO成员国之后，全区的社会经济如何顺应全球经济社会的大环境，土地资源的配置如何符合新要求，区域间资源优势如何产生互补，如何保证土地资源配置更加公平、合理、自由地进行，均是当前土地利用规划工作过程中所要面临的新挑战。

　　入世后，对土地资源配置的影响主要体现在：一是对土地市场供求状况的直接影响，由于国外产品和要素的进入，土地作为不可或缺的生产要素，对土地的需求将会逐步增加，原有平衡关系将被打破，建设用地的稀缺程度必将加剧;二是世界性贸易规则将对政府管理土地市场提出新的更高要求，要求政府管理土地市场方式应从对资源的直接行政配置转向通过市场实现土地资源的配置，制定统一透明的市场规则，创造稳定、公平、公开、安全的市场环境和市场秩序;三是入世后土地市场中介服务业也将受到影响，土地市场的中介服务机构将会面临更加激烈的竞争。因此，由于上一轮规划修编时我国暂未入世，因此，在新一轮汇川区的土地规划中需要更加注重对新形势的估测与分析，从新的更高的要求，重新调整土地利用规划目标和战略。

　　5、土地节约集约利用对用地方式调整的内在要求

　　目前，国家加强宏观调控，给汇川区提供了转变经济增长方式、集约利用土地的契机。通过部门协调，合理规划，使工业项目向遵义经济技术开发区集中;通过迁村并点，使农村住宅逐步向中心村、小城镇和中心城区集中;通过搬迁改造，使乡镇企业逐步向工业园区集中，通过城市化进程加快，促使存量建设用地潜力调整利用。这些土地集约利用的新模式，要求土地利用总体规划作出积极的响应。

　　综上所述，上一轮规划已不能适应汇川区整体社会、经济、生态环境的发展形势，若不重新进行全区域内土地资源开发、保护和合理利用的科学安排和综合部署，势必将影响汇川区和遵义市社会经济的发展。因此，应从社会经济大发展的目标出发，正确处理好保护土地资源与保障社会经济发展、规划引导与市场调节、内涵挖潜与外延扩张等重大关系，以保护和提高粮食综合生产能力、保护和改善土地生态环境、有效提高土地资源利用效率。可见，进行编制规划不仅十分必要，而且已显得十分急迫。